2009年6月至9月，宁波市工商行政管理局等五部门根据上级统一部署在全市开展了查处取缔黑网吧专项行动。通过此次专项整治行动，反映出当前我市网吧市场存在着一些不容忽视的问题，也引发了我们对网吧市场更深层次的思考。

　　为全面了解我市网吧市场发展现状，促进网吧市场健康繁荣规范有序发展，更好地丰富与服务人民群众业余文化生活，近期，我们对宁波市网吧市场进行了专题调研，并提出若干对策建议。

　　一、宁波市网吧市场发展现状

　　1、市场发展平稳有序，结构布局趋于合理。伴随着互联网技术的快速发展，宁波市网吧市场走过了从无到有，从小到大的发展历程。1996年中国出现了第一家网吧，1998年宁波电信公司开办了宁波市第一家网吧，拉开了宁波市网吧发展的帷幕。

　　2003年9月12日，宁波天一网吧连锁发展有限公司正式成立，这也是目前宁波市唯一的一家本地化网吧连锁企业。按照“属地管理”的原则，2003年我市将网吧设立的行政审批职能下放到所辖县(市)、区，市级管理部门则重点加强政策指导、监督检查和评估考核。

　　根据国家有关政策，结合当地实际，宁波市先后于2003年、2005年、2009年三次进行了网吧总量和布局规划调整，推动城乡网吧市场均衡化发展。

　　按照“合理布局、优化结构、依法管理、协调发展”的总体要求，充分利用行政管理的有形之手和市场调节的无形之手，改造和提升现有网吧产业，扶优汰劣，推动经营单位向规模化、连锁化、品牌化方向发展，使全市网吧的布局结构更趋合理，规模和品质明显提升，行业形象大有改观，服务水平普遍提升，服务功能不断拓展，较好地满足了城乡居民的网络文化需求。

　　2002年全市共有网吧736家，2003年为733家，2004年为759家，2005年为776家，2006年为837家，至2009年6月，全市共有网吧905家，其中网吧连锁直营门店84家、连锁加盟店41家，县城以上城区网吧462家，占51.1％，农村网吧443家，占48.9％，计算机终端97436台，资产总额达5.5亿元，年主营收入3.2亿元，直接从业人员4000余人，计算机终端在200台以上规模的网吧已占总量的25％。

　2、市场监管科学有效，协作机制初步建立。

　　坚持“属地管理”的原则，突出网吧市场监管重点，即把查处违规接纳未成年人、封堵利用互联网传播有害信息、取缔黑网吧及变相经营网吧作为重点工作，把校园周边、农村及城乡结合部等作为重点地段，把节假日及学生课余时间作为重点时段，加强日常性巡查，及时发现和查处各类违法违规经营活动。

　　对社会特别关注的违规接纳未成年人行为，按照“一罚二停三吊证”的要求，统一全市的执法标准，个案处罚额度不得低于3000元，停业整顿时间不得少于15天，情节严重的吊销《网络文化经营许可证》。

　　部门联动协作机制完善，建立了由十三个部门参加的网吧及网络游戏管理工作联席会议制度，并在文化、公安、工商等主要职能部门之间建立了网吧管理信息通报制度，实现信息资源共享。

　　广泛应用科技管理措施，建立了市、县两级的网吧监管平台，文化、公安部门分别在网吧终端安装了技术和安全监管软件，近两年来监管平台共拦截1700余款非法游戏、屏蔽传播不良信息的网站和网页400余万个，并在网吧经营场所内安装了实时监控设备，提高了监管效率。

　　3、社会监督机制完善，群防群治体系健全。

　　全市各地网吧行业协会积极倡导“诚信经营、文明服务”，组织开展网吧行业规范经营等级评定活动，促进网吧行业公平竞争、规范发展，基本做到了“十统一”：即统一开业标准、统一亮证经营、统一管理制度、统一服务收费、统一未成年人禁入及监督举报电话告示牌、统一上网实名登记、统一纳入监控平台、统一网吧全员培训、统一开业前的法规教育、统一开业后的“继续教育”。

　　社会监督队伍初步建立，各地普遍聘请各级人大代表、政协委员担任文化市场特邀督查员，监督文化市场管理规范，促进政府部门依法行政；聘请离退休老干部、教师、社区工作人员、青年志愿者、学生家长等担任网吧义务监督员，监督网吧行业的经营行为，对发现的违规行为进行制止和劝诫；建立了以乡镇文化站长、网吧经营业主等为主的网吧片组联络员队伍，承担农村网吧的信息联络，对违规经营活动进行举报。

　　目前全市已建立起一支由400多人组成的多种类型的社会监督员队伍，2009年还以乡镇文化站为主体新组建了680名农村文化市场监督员队伍，在网吧监管工作中发挥了积极的作用。此外，通过实施奖励制度，发挥文化市场举报电话作用，切实形成全社会共同参与，齐抓共管的良好局面。

4、览室，青少年网络文化权益得不到有效保障；二是规模偏小，多则5、6台电脑，少则2、3台电脑，规模较大的电子阅览室主要设置在县（市）、区公共图书馆内；

　　三是管理水平较低，专项管理资金多为1至2万元，有91个电子阅览室尚无专项管理资金，设备购置及运行经费主要依靠当地企业赞助，多数电子阅览室由社区、村落工作人员兼职管理或由志愿者协助管理，部分电子阅览室由于设备老旧、网速较慢、开放时间短，基本处于闲置状态，少部分电子阅览室甚至已经发展成为“黑网吧”。

　　5、现行法规条例相对滞后造成网吧市场不和谐因素增多。

　　一是变相经营网吧行为有扩散趋势。《互联网上网服务营业场所管理条例》未对变相网吧经营行为作出明确的界定，由此产生了大量的变相经营网吧行为，且手段更加高明，方式更加隐晦。

　　古语有云：徒法不足以自行。除前面所提北仑出现数量众多的“茶室”网吧外，目前宁波市许多高档宾馆饭店、洗浴场所、美容美发厅、咖啡厅也已相继出现提供互联网上网服务现象。

　　这些场所名义上是免费给消费者提供上网服务，实际上已将上网费用转嫁到场所正常消费项目之中，且这些场所的计算机终端均未安装相应的监管软件，可以随意浏览不健康网站、传播不良信息，上网内容得不到有效监管，容易引发社会治安事件。由于没有相应的处罚依据，执法部门对此类行为难以查处取缔，造成这种现象的进一步蔓延滋生。

　　二是网吧超时经营现象比较普遍。《互联网上网服务营业场所管理条例》规定网吧每天的经营时间限于8时至24时，事实上，由于网吧业主为了追求更高的经济效益，必然充分发挥场所的最大功效，千方百计拓展市场空间，加上网民对网络生活的迫切需求，现有网吧多数存在通宵经营现象，多采取包夜上网的形式，费用在十元左右。

　　全球金融危机暴发后，网吧超时经营现象进一步恶化。如果执法部门加强市场巡查，这些网吧则锁闭门窗进行经营，极易造成安全生产事故。

　　6、网吧政策的多变造成管理部门工作处于被动。根据上级统一部署，2005年9月，宁波市进行了网吧总量和布局规划调整，新增单体网吧指标50家，且按当时政策连锁网吧直营门店不受总量规划限制。

　　2007年2月，文化部等十四部委下发了《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》，明确2007年全国网吧总量不再增加，各地均不得审批新的网吧。浙江省文化厅等十四个部门据此进一步发文明确，要求全省各地自2007年2月15日起一律停止新设立网吧的审批。

时隔一年多时间，2008年7月7日，文化部、国家工商行政管理总局、公安部又下发了《关于网吧管理工作问题的通知》，要求各地制定2008-2009年网吧总量布局规划，省文化厅、工商行政管理局、公安厅对此文件进行转发并提出工作要求。

　　宁波市文化行政管理部门根据上级工作要求，在充分征求各县（市）、区意见以及综合考虑全市各地经济社会发展水平、人口结构、市场需求等因素的基础上，经省文化厅批准，新增单体网吧指标108家，其中21家用于目前仍未设立网吧的乡镇，57家用于网吧总量不足万人一家（包括流动人口）的各类开发区，30家用于网吧需求比较突出，黑网吧、接纳未成年人等违规现象得到有效遏制的地区。

　　2009年1月，宁波市文化行政管理部门及时制定了《宁波市2008-2009年网吧总量布局第一阶段规划方案》，将网吧指标全部分配到各县（市）、区。2009年3月28日，文化部等五部委下发《关于进一步净化网吧市场有关工作的通知》，要求各地停止单体网吧的审批，已批复的总量布局规划指标应全部用于网吧连锁企业的直营门店布点。

　　我市文化行政管理部门迅速执行上级指示，除慈溪、余姚、奉化、北仑四地已进入审批程序，在得到省文化厅同意后继续完成单体网吧审批工作外，其余有指标的地区一律停止网吧审批工作。

　　2009年5月31日，浙江省文化厅下发《关于做好网吧总量布局第一阶段规划实施工作的通知》，要求各地对网吧总量布局规划再次进行调整，我市文化行政管理部门向省文化厅提出41个网吧连锁直营门店指标的申请，经省文化厅核准后，此阶段宁波共增加网吧指标14家（镇海4家，鄞州6家，象山4家），目前已进入审批程序。

　　如此频繁的政策变化，给网吧市场行政管理部门带来较大的工作压力，除对下要多次发文、各级文化部门与公安、工商等部门要反复沟通协商外，还要向广大群众耐心做好政策解释工作，不但牵扯了大量的人力和精力，而且行政行为还得不到民众的认同和支持，造成政府公信力和权威性的进一步下降。

　　二、促进网吧市场健康有序发展的对策与建议

　　1、科学合理地进行网吧总量布局规划调整。2002年3月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强互联网新闻宣传和信息内容安全管理工作的意见》（中办发〔2002〕8号），明确文化部门作为网吧行业主管部门后，管理部门始终采取“控制总量、合理布局”的微观经济调控模式，其目的一是控制单位地区网吧数量，净化、规范、维护市场秩序，二是保护广大投资者的利益，防止盲目发展、过度发展，导致市场的无序竞争，产生违法违规经营行为。

　　在社会主义市场经济高度发达的今天，政府部门进行适度的宏观经济调控是必要的，但对网吧指标不应进行总量控制，网吧总量规划调整应走市场化发展道路。

原因有三，其一，市场供给决定总量，市场机制配置资源始终是第一位的，网吧的总量应由市场自行调节，企业是市场投资主体，投资、决策、收益、风险承担是企业内部行为，政府不能过多干预市场发展、干涉企业投资，而应及时进行政策指导和信息发布，规范市场准入，引导社会正确的投资方向，加强市场监管力度，避免无序竞争和盲目重复建设。

　　市场环境的优劣，主要与法规是否健全、执法是否严格和守法意识强弱有关，而与经营单位的多少无直接关联，如果进行总量控制，则会抑制网吧市场的活力，更与我们倡导的“文化大发展大繁荣”相悖；

　　其二，群众网络文化需求日益强烈，随着信息技术的飞速发展，网吧以其优越的环境、低廉的消费、丰富的网络信息吸引了一大批网络爱好者，已经成为中国网民尤其是外来务工人员上网的主要选择和重要的文化生活方式，由于受指标限制，部分区域未进行网吧布点，而当地百姓强烈的网络文化需求又客观存在，由此滋生大量的黑网吧，严重扰乱了网吧市场的正常经营秩序；

　　其三，总量控制使网吧经营资格成为一种稀缺资源，《网络文化经营许可证》可谓是“一证难求”，咨询开设网吧的来电、来信、来人络绎不绝，另一方面，控制总量使管理部门掌握了使用有限资源的权力和滥用权力的条件，容易造成权力寻租和滋生腐败现象，损害了政府管理部门依法行政的形象，公信度也随之受到影响。

　　因此，要以学习实践科学发展观活动为契机，进一步转变观念，本着促进文化产业健康发展，推动文化市场繁荣发展的原则，正确处理行政手段与市场机制的关系，进一步转变政府职能，对网吧指标总量的直接控制转为间接调节，从以行政手段和直接管理为主转移到以经济、法律手段和间接管理为主上来，只要符合新设网吧条件均可审批，同时注重把好审批和监管环节，加强政策引导和产业推动，深化服务内容，注重品质结构的优化和提升，促使网吧市场保持动态发展平衡。

　　此外还要充分考虑法规政策的延续性和稳定性，树立行政机关依法履行职责的良好形象，给网吧市场一个良好的发展空间，确保网吧市场步入良性发展轨道。要重视网络文化公共服务建设，巩固和发挥基层文化阵地建设成果，加大当地财政投入，大力发展绿色上网场所，努力解决未成年上网问题。